Алиса можно ли проводить митинги

 

Публикация «Что такое митинг и что необходимо о нем знать гражданину? Это должен знать каждый!!!» в юридической социальной сети 9111.ru - читайте и обсуждайте!. Протестная активность населения представляет значительный интерес для исследователей, так как протесты являются одним из наиболее действенных каналов…

Глава 9. Корни несогласования

О том, как создается запретительная законодательная основа

Все это время в центре нашего внимания оставалась часть согласовательного процесса, связанная с непосредственной работой администрации при рассмотрении уведомления, и проблемы, которые возникают на этом этапе. Однако согласованию, а тем более — не согласованию каждой отдельной акции предшествует многолетняя работа по созданию нормативной базы, которую осуществляют законодательные, исполнительные и судебные власти разных уровней. К отдельным законам и правилам, регулирующим процесс согласования, мы обращались и выше, а теперь посмотрим на них внимательнее и попробуем обобщить собранные наблюдения.

Начнем с двух сравнительно недавних историй, иллюстрирующих, как изменяется нормативная основа процесса согласования: с создания в 2012 году «специально отведенных мест» для проведения публичных мероприятий и с регулирования проведения акций во время чемпионата мира по футболу 2022 года.

Создание «специально отведенных мест»

В 2012 году федеральные законодатели потребовали от региональных властей выделить специальные места для «коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения массовых настроений». В СМИ за такими площадками закрепилось название «гайд-парки» — по аналогии с лондонским парком, где свободно (и без предварительного согласования) выступают ораторы. Изначально речь шла о том, что на этих территориях можно будет проводить мероприятия, не согласовывая их с властями, но из этой идеи ничего не вышло.

Определить правила использования гайд-парков должны были законодательные власти регионов. Здесь мы встречаемся с первым уровнем ограничений. Федеральный закон предполагает, что без согласования здесь можно будет проводить не все мероприятия, а только акции определенной численности. В большинстве регионов законодатели устанавливают минимальную возможную планку в сто человек — для более многочисленных акций эти места ничем не отличаются от любых других.

Следующими в ход вступают исполнительные власти на местах — им предписано определить, где именно будут находиться «специальные площадки». В последние годы в крупных городах прослеживается явная тенденция на сокращение количества площадок, а также вытеснение их из центра города на окраины.

Наконец, законодатели не смогли оставить неурегулированным вопрос о том, как именно следует проводить акции без согласования. В результате во многих регионах требование подавать уведомление в случае с гайд-парками просто заменили на требование «направлять информацию» о предстоящей акции. А в 2022 году Пленум Верховного суда распространил это требование на всю территорию страны, тем самым окончательно лишив «специальные площадки» первоначального смысла.

Тем не менее специальные площадки продолжают использоваться — прежде всего, местными исполнительными властями. Дело в том, что поправки 2012 года, инициировавшие создание гайд-парков, добавляли в федеральный закон туманное замечание, что после определения этих площадок публичные мероприятия «проводятся, как правило, в указанных местах». Не являясь четким требованием, эта фраза тем не менее подтолкнула местные администрации к тому, чтобы в любой спорной ситуации предлагать перенести митинг в гайд-парки — как мы помним, часто расположенные в удаленных и непопулярных местах. В некоторых случаях местные власти считают, что проводить публичные мероприятия можно только в специально отведенных для этого местах.

Вот какой ответ получил организатор антикоррупционной акции 26 марта 2022 года в Белгороде: «В городском округе „Город Белгород“ определены два места для проведения публичных мероприятий: концертная площадка в парке Победы, напротив Белгородского государственного историко-краеведческого музея, и площадка у входа в Белгородский городской парк культуры и отдыха им. В. И. Ленина. При этом необходимо учесть, что для проведения заявленного Вами пикета с числом участников 500 человек подходит только одно — концертная площадка в парке Победы. Иных мест, пригодных для проведения заявленного мероприятия, в городе Белгороде не имеется. Вследствие отсутствия иных подходящих мест для проведения заявленного Вами пикета, предложить другое место для проведения заявленного пикета не представляется возможным. Учитывая наличие ранее поданных уведомлений, предложить иное время также не представляется возможным».

Регулирование митингов во время Чемпионата мира по футболу

Законодательное регулирование проведения публичных мероприятий во время Чемпионата мира по футболу 2022 года началось задолго до самого спортивного события.

В 2013 году был принят федеральный закон о подготовке и проведении чемпионата, где в качестве меры по обеспечению безопасности президенту разрешалось ограничивать проведение публичных мероприятий, не связанных со спортивными соревнованиями.

В мае 2022 года вышел президентский указ о мерах безопасности во время чемпионата, в котором говорилось, что исполнительные власти некоторых регионов или органы местного самоуправления могут ограничить проведение публичных мероприятий, не связанных с чемпионатом, на два месяца с 25 мая по 25 июля 2022 года. Отметим три момента:

  1. Ограничены могут быть только количество участников, место (или маршрут) и время акции;
  2. Ограничения могут вводиться не в любом субъекте, а только там, где вводятся усиленные меры безопасности — то есть где расположены объекты инфраструктуры, предназначенные для проведения чемпионата;
  3. Указ разрешает местным властям вводить такие ограничения, но это не является обязательным требованием.

Как всегда, когда дело касается постановлений на местном уровне, сложно с уверенностью говорит о масштабе и географии ограничений. Нам удалось найти соответствующие постановления в десяти городах, но не исключено, что ими список не ограничивается.

В рассмотренных нами городах власти обычно выделяли отдельные «специальные места» для проведения публичных мероприятий (как правило, не совпадающие с гайд-парками), существенно ограничивали возможное количество участников (в большинстве случаев — до 100–150 человек) и время проведения акция (например, в Екатеринбурге их разрешили проводить только с 14:00 до 16:00).

В некоторых случаях власти муниципалитетов выходят за рамки полномочий, данных президентским указом. В Ростове-на-Дону было ограничено не только время акций, но и их продолжительность (не дольше двух часов). В Нижнем Новгороде в постановлении перечислялись площадки, где нельзя проводить публичные мероприятия, даже если они связаны по теме с чемпионатом. В большинстве городов есть пункт об информировании местных подразделений МВД и ФСБ при поступлении уведомления, а иногда даже о прямом согласовании с ними акций.

Возникает путаница со сроками: в некоторых городах речь идет об ограничениях для акций, проходящих в период с 25 мая по 25 июля, а в других — для акциях, уведомления о которых получены в эти сроки. Во втором случае ограничения могут распространяться и на мероприятия, проходящие после завершения чемпионата.

Общие свойства нормативной базы

Эти два сюжета удивительно точно отражают проблемы законодательства, регулирующего проведение и согласование публичных мероприятий.

Запретительный тренд в нормативном регулировании

В течение последних нескольких лет законодательство о митингах активно изменяется и дополняется. При этом и на федеральном, и на региональном уровне речь идет именно о введении все новых запретов, ограничений и требований к организаторам и участникам акций.

Существенные поправки, внесенные в федеральный закон о митингах летом 2012 года, касались и процесса согласования. Именно тогда несоответствие организатора требованиям закона было объявлено достаточным основанием для отказа в согласовании. Вместе с тем был расширен и сам список требований к организаторам, введен запрет на распространение информации о мероприятии до момента его согласования (раньше начинать агитацию разрешалось сразу после подачи уведомления), появилось серьезное наказание за организацию публичного мероприятия без подачи уведомления.

В последующие годы законодатели продолжают расширять списки запретов и ужесточать наказание для организаторов и участников акций. Введение в 2013 году запрета на «пропаганду нетрадиционных сексуальных отношений» становится распространенной причиной для отказа в согласовании акций на ЛГБТ-тематику. В 2022 году Госдума объявила организацию публичных мероприятий «политической деятельностью» — организация митингов стала достаточным основанием для объявления НКО, получающей иностранное финансирование, «иностранным агентом». Постепенно расширяются границы самого термина «публичные мероприятия»: действующие для митингов и пикетов требования по согласованию в том или ином виде распространяются на религиозные мероприятия, автопробеги и палаточные городки, одиночные пикеты с использованием сборных конструкций, встречи депутатов с избирателями.

Поправки 2012 года активизируют региональных законодателей: на уровне регионов вводятся списки запрещенных территорий, определяются правила использования «специальных мест». При этом региональные власти перенимают федеральный запретительный тренд, как это хорошо видно на рассмотренных нами примерах с регулированием «гайд-парков» и ограничением публичных мероприятий во время Чемпионата мира по футболу 2022 года. Кроме того, власти регионов вводят ограничения по собственной инициативе. Это касается, в частности, дополнительных требований к организаторам акций. Так, закон Хабаровского края с конца 2012 года требует, чтобы «в случае нарушения сохранности зеленых насаждений, помещений, зданий, строений, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведения публичного мероприятия» организатор «принимал меры по их восстановлению».

Иногда местные законодатели инициируют запреты, которые принимаются затем на федеральном уровне. Например, запрет на проведение встреч с депутатами без предварительного согласования, действующий в России с 2022 года, был введен несколькими месяцам ранее только для Москвы.

Сложность и многоуровневость нормативной базы, которую формируют все три ветви власти

Представьте себя на месте добросовестного организатора, который хочет провести мероприятие по всем правилам. Он должен изучить несколько федеральных законов, разобраться в их трактовке с помощью постановлений Конституционного суда и Пленума Верховного суда, ознакомиться с Кодексом об административных правонарушениях, найти региональные законы, регулирующие проведение публичные мероприятия в целом, а в некоторых случаях — отдельно для территорий памятников культуры и объектов транспортной инфраструктуры, поискать составленные местными исполнительными властями перечни гайд-парков, административные регламенты, планы мероприятий администрации, удостовериться, что этот в момент не действует каких-то временных ограничений.

Только при выборе места и определении органа власти, куда нужно подавать уведомление, организатор должен выяснить, кто является владельцем данной территории (на случай, если им окажется частное лицо, государственное или муниципальное учреждение); не подпадает ли данная территория под федеральный или региональный запрет; не является ли она гайд-парком, где действуют другие правила согласования; не попадает ли акция на пограничную зону, территорию памятника истории и культуры или объекта транспортной инфраструктуры.

После чего администрация, рассмотрев его уведомление, откажет в согласовании, сославшись на никому не известное постановление федерального правительства об антитеррористической защищенности или собственное только что принятое постановление о начале уборки на всей территории города, как это было при подготовке акции 26 марта в Хабаровске и Волгограде.

Отсутствие публичного перечня необходимой информации

И без того непростую ситуацию с нормативной базой еще больше усложняет отсутствие полных и закрытых перечней необходимых нормативных актов, а также проблема с поиском самих текстов, особенно в случае с документами регионального уровня и ниже.

Проблемы с этим возникают достаточно часто. Например, запрещается проводить акции рядом с резиденциями президента, но нигде нет их точного перечня. Применение запретов, накладываемых на проведение мероприятий на тех или иных территориях, усложняется тем, что их границы не всегда определены на практике.

Тексты документов разных уровней местами дословно повторяют друг друга, а местами противоречат один другому

Большая часть текста регионального закона может содержать повторение пунктов закона о митингах, с редкими вкраплениями новой информации. Читать документы и так бывает непросто, а в таком виде новая информация, привнесенная местными законодателями, окончательно теряется из виду. Нормотворцы нередко позволяют себе вольно — вплоть до явного противоречия — трактовать уже существующие законы и даже выходить за пределы предоставленых ими полномочий. Мы уже не раз сталкивались с другим такими случаями: например, при интерпретации Верховным судом указанных в законе сроков согласования и ответов или закреплении запрета на «нарушение функционирования»; при применении на местах указа президента во время подготовки чемпионата мира по футболу; при превращении в описании сроков ответа «дней» в «рабочие дни» в московском административном регламенте и так далее. Так что здесь приведем только один наглядный пример.

В административном регламенте питерского Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности перечисляется список территориальных ограничений, накладываемых различными законами. В частности, там говорится, что федеральный закон о свободе совести запрещает проводить публичные мероприятия вблизи объектов религиозного почитания. Сравните с текстом закона: «Проведение публичных мероприятий, размещение текстов и изображений, оскорбляющих религиозные чувства граждан, вблизи объектов религиозного почитания запрещаются». Итак, здесь не идет речи о полном запрете, однако чиновник комитета, принимающий решение о согласовании, будет руководствоваться в первую очередь именно местным регламентом.

Неточности и пробелы в законодательстве

Возможно, именно нехватка четкого законодательного регулирования отдельных вопросов, непосредственно определяющих практику согласования, становится причиной того, что в процесс пополнения нормативной базы активно включаются новые акторы — от местных исполнительных властей до Верховного суда.

Сроки согласования прописаны в законе настолько точно, что до постановления Пленума Верховного суда никто не знал, когда точно можно подавать уведомления, а когда нельзя. Да и после все равно остались неразрешенные вопросы. Например, за три или четыре дня до пикета надо подавать уведомление, если день проведения пикета приходится на воскресенье? Не очевиден вопрос с подачей уведомлений в субботу — в федеральном законе ничего на этот счет не говорится, зато в региональных нормативных актах встречается указание на прием уведомлений только в рабочие дни и время.

Не определен статус переписки, следующей после первого уведомления: продолжение начатого согласования или новое? Не очевидны сроки ответов при продолжении переговоров организатора с властями. Насколько подробно в уведомлении следует писать адрес места?

В самом федеральном законе о митингах встречаются текстуальные и смысловые противоречия. Например, один пункт устанавливает запрет на проведение акций в непосредственной близости от президентских резиденций, а в другом указано, что на территории московского Кремля, где находится одна из резиденций президента, публичные мероприятия проводятся в порядке, определенном президентом. В сочетании эти два правила оставляют в недоумении — можно или нельзя?

Еще одной проблемой является то, что в различных нормативных актах употребляется термин «общественно-политические» мероприятия, а не «публичные мероприятия», как федеральный закон о митингах. Неясно, являются ли они одинаковыми сущностями и можно ли воспринимать эти термины как синонимы. «Общественно-политические мероприятия мы встречаем, например, в президентском указе про Кремль и в законе о государственной границе.

Такое состояние нормативного регулирование наводит на мысль, что тема свободы собраний не берется в расчет при обновлении и ревизии законодательства. Кроме того, не всегда прослеживается логика построения законов. Ярким подтверждением этого предположения является то, что федеральный законодатель по факту распространил на одиночные пикеты, которые являются формами реализации свободы выражения, но не собраний, правила регулирования коллективных публичных мероприятий. Также вызывают вопросы нормы, предусматривающие разный возраст для организаторов митингов — с 16 лет, и пикетов — с 18 лет. Подобные неочевидные правовые решения встречаются и в региональных законах. Например, в историческом центре Ставрополя именно пикеты согласуются с органами региональной власти, в то время как все остальные форматы — с городскими властями.

Все эти технические и содержательные ошибки, пробелы и противоречия приводят к тому, что многие важные на практике вопросы остаются неурегулированными.

Заявленные и фактические цели

В формировании процедуры согласования публичных мероприятий как инструмента цензуры участвуют все ветви власти. Законодательные власти федерального и региональных уровней вводят все новые ограничения и запреты. Исполнительные власти определяют порядок рассмотрения уведомлений на местах и затем реализуют его на практике. Наконец, суды признают запреты законными.

По закону Волгоградской области, глава местной администрации должен передавать копию каждого уведомления о публичном мероприятии в полицию. В Калининградской области информация об условиях проведения еще не согласованного мероприятия передается в региональную антитеррористическую комиссию. В Санкт-Петербурге копии ответа организатору (независимо от результата) направляются в полицию и региональное управление ФСБ.

Все это говорит о подмене смысла процедуры предварительного уведомления властей о предстоящей акции. Власти получают информацию, не для того, чтобы иметь возможность помочь протестующим высказать свое мнение, а чтобы иметь возможность этому помешать.

Насколько легко может быть ограничена свобода собраний и изменено регулирование этой сферы из-за таких нерегулярных событий, как Олимпиада или чемпионат мира по футболу? Практически ничего не стоит для законодателей запретить или существенно осложнить проведение акций на территории нескольких крупных городов только потому, что они не связаны со спортом. Ни Верховный суд, ни Конституционный не увидели в этой ситуации ничего недопустимого. Подобные ограничения из-за спортивных мероприятий в масштабах всей страны с удивительной точностью повторяют сценарии ограничения одной акции в каком-нибудь городе из-за дня физкультурника или шествия детских коллективов. Гарантированная Конституцией свобода собраний в масштабах всей страны и одной конкретной акции — это то, чем можно пренебречь.

Фото 1

Регулирование мероприятий без уведомлений

Представьте: вы — законодатель. Вы знаете, что организация публичного мероприятия — сложный и длительный процесс. Поэтому вы хотите выделить территории, где люди могли бы собираться и обсуждать насущные вопросы без бюрократической волокиты. Затем вам приходит в голову, что не стоит оставлять без согласования мероприятия с большим количеством участников, но для небольших акций вы готовы сделать послабления. И тут возникает вопрос: как сделать так, чтобы мероприятия, о которых неизвестно заранее, не совпали друг с другом? Как регулировать проведение акций, о которых не требуется уведомлять?

На видео выше — отрывки из жизни Speaker’s Corner, части лондонского Гайд-парка. Кто-то говорит прямо из толпы, кто-то встает на табуретку или лесенку, чтобы его было лучше видно. Это видео — заодно и минутный перерыв, чтобы у вас было время определиться с ответом. Или со встречным вопросом: а нужно ли законодателям вообще устанавливать, кто и в какой последовательности встает на табуретку?

А вот как отвечают на эти вопросы российские законодатели. Согласно федеральному закону, для акций, о которых подается уведомление, действует принцип живой очереди. Об очередности других мероприятий здесь ничего не говорится. Уточнять правила должны региональные законодатели. Они решают эту проблему разными способами:

  1. одновременное проведение двух мероприятий разрешено;
  2. одновременное проведение мероприятий запрещено, но не регулируется;
  3. одновременное проведение мероприятий запрещено и регулируется;
  4. в законе ничего не говорится про одновременное проведение мероприятий (самый распространенный вариант, который встречается в десятках регионов).
Фото 2

Публикация информации о запланированных мероприятиях

Где же организатор должен «уточнять вопрос» о других мероприятиях? Посмотрим, как регулируют этот вопрос региональные законы.

В Белгородской области организатору предлагают запрашивать такую информацию в администрации муниципального образования. В Ханты-Мансийском автономном округе и Удмуртии такая информация должна быть доступна в здании ведомства. В местном законе также говорится, что эти данные «могут» публиковаться в интернете.

В Ульяновской области органы местного самоуправления обязаны размещать в интернете информацию о мероприятиях в гайд-парках. В Татарстане, Свердловской, Амурской и Мурманской областях власти обязаны публиковать только информацию о тех акциях, которые требовали подачи уведомления. В Мурманской области информация должна вывешиваться еще и в самом гайд-парке. При этом в Мурманской и Амурской областях ограничен срок публикации: это должно быть сделано не позднее, чем за два дня до мероприятия.

В Красноярском крае информация обо всех заранее известных мероприятиях должна размещаться на сайте органа местного самоуправления (не позже, чем на следующий день после получения уведомления или извещения), а также на стенде у входа в гайд-парк.

Требования к публикуемой информации тоже могут отличаться. В Татарстане должна указываться только дата, время и место мероприятия и ничего не говорится о количестве участников. В Красноярском крае указываются и предполагаемая численность, и организаторы. Иногда перечень публикуемой информации просто не приводится.

Увы, наличие требования еще не означает выполнения. На сайте казанской мэрии опубликован только список гайд-парков, без проведенных и запланированных мероприятий.
Скриншот сайта мэрии Казани

На сайте администрации Красноярска список мероприятий публикуется, но с большим отставанием. К середине апреля 2022 года последняя запись относилась к акции, запланированной на 22 сентября 2022 года.

Скриншот сайта администрации Красноярска

Впрочем, бывает и наоборот — когда информацию публикуют, хотя закон этого не требует. Например, у московского гайд-парка есть своя страница на сайте парка «Сокольники» с детальной и актуальной информацией обо всех «заявках» на проведение акции. Здесь указывается и «результат рассмотрения» заявок — которые, судя по сайту, могут быть и «не согласованы».

Скриншот сайта парка «Сокольники»

Приоритет согласованных мероприятий и другие мероприятия в гайд-парках

Акции, проводящиеся в гайд-парке без согласования, часто в более уязвимой позиции, чем согласованные.

Закон Астраханской области обязывает организатора мероприятия, не требующего согласования, приостанавливать или прекращать свою акцию, если она совпала с согласованной. В Свердловской области тоже запрещено проводить мероприятия, не требующие уведомления, одновременно с заранее согласованными. Информация о последних должна быть опубликована в интернете.

По закону Тамбовской области, гайд-парк следует освободить до начала согласованной акции. При этом документ не предполагает публикации списка готовящихся мероприятий и не ясно, как о них должны узнавать организаторы.

В некоторых региональных законах регулируется проведение в гайд-парках не только общественно-политических акций (митингов и прочих), но и ярмарок, концертов, спортивных соревнований и прочих массовых мероприятий. В Забайкальском крае проведение акций в гайд-парках «допускается», только если «в данных местах не начата подготовка и проведение иного публичного мероприятия» или даже «культурного, спортивного, развлекательного или другого подобного мероприятия».

Но чаще региональные законодатели, напротив, проговаривают приоритет митингов и других публичных мероприятий «перед всеми прочими». В Башкирии, Северной Осетии, Чукотском автономном округе, Кемеровской и Воронежской областях можно проводить в гайд-парках концерты, ярмарки и прочие массовые мероприятия «в случае отсутствия информации о проведении публичного мероприятия». В законах не уточняется, как должна распространяться информация о готовящейся акции, если она не требует согласования.

В Камчатском и Приморском крае гайд-парки можно использовать только по назначению: для «коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений» и «публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера».

Глава 2. Сроки подачи уведомления и занятые места

О том, как считаются сроки подачи уведомления и почему это имеет значение для проведения акции в подходящем месте

В одних случаях органы власти не дают провести акцию, явно нарушая закон, а в других запреты основываются на специфике законодательства, в котором большое количество требований и ограничений выражено расплывчато и с явными смысловыми пробелами. В результате каждый пункт уведомления может стать причиной для прямого или опосредованного отказа в согласовании.

Даже мероприятия в рамках акции 26 марта 2022 года, назначенные на одну и ту же дату и день недели, посвященные одной тематике и организованные одной политической силой, не согласовывались по самым разным причинам:

Акции 26 марта 2022 года: причины отказов

В этой главе мы расскажем про самые распространенные причины для отказов — неправильные сроки подачи уведомления и случаи, когда место оказывается занято другим мероприятием или ремонтными работами и работами по благоустройству.

Согласно закону о митингах, организаторам полагается уведомить городские власти о публичном мероприятии не ранее 15 и не позднее 10 суток до предполагаемого дня акции. Исключение составляют пикеты, уведомление о которых можно подавать не позднее, чем за трое суток. Чтобы подать уведомление в срок, организатору нужно правильно определить первый и последний возможный день.

Сроки подачи уведомления

Первый день

Из закона не очевидно, следует ли включать в 15-дневный срок день подачи уведомления и когда подавать уведомление, если первый день оказывается выходным.

Обе акции — «Весна» и 26 марта — были запланированы на воскресенье, так что первый возможный день приходился на субботу или пятницу за две недели до акции. Организаторы «Весны» старались подавать уведомления как можно раньше, но трактовали закон по-разному: уведомления о «Весне» почти во всех городах были поданы или в пятницу, 13 февраля, или в первый день после выходных — в понедельник, 16 февраля.

Местные администрации отвечают тоже по-разному. Одни уведомления, поданные 13 февраля, были приняты, другие — отклонены. В Барнауле мероприятие, уведомление о котором поступило в пятницу, было согласовано. В Воронеже, Вологде и Перми уведомления были приняты, но акции не согласованы по другим причинам. А в Калининграде мэрия отклонила уведомление, поданное 13 февраля, заявив, что сроки подачи еще не наступили. «Мы, в соответствии с законом, подали заявку в мэрию, — рассказывает один из организаторов акции в Калининграде. — Подавали трижды. Первый раз подали в пятницу, 13 числа, учитывая, что 15 дней наступит в выходные, поэтому подали заранее. На эти заявки нам ответили, что рано».

Подобно калининградской мэрии, многие организаторы в других городах полагали, что первый возможный день подачи уведомления — это понедельник 16 февраля. «Мы решили организовывать митинг в Казани и в первый день, когда возможно было подать уведомление, пошли в Исполком и заявили митинг в центре города, на площади Тукая. Подали уведомление в 9:00, и перед нами никого не было», — рассказал ОВД-Инфо один из организаторов мероприятия в Казани.

Последний день

В зависимости от того, считать ли день подачи уведомления на проведение митинга, последний день приходился на среду или четверг. В случае с акцией 26 марта это было 15 или 16 марта. Среди десятков изученных нами уведомлений об акциях 26 марта основная масса уведомлений о митингах — в 24 городах — была подана 15 марта. Еще в пяти городах уведомления подавались 16 марта (это уже спорный день), а в нескольких городах — позже этого срока.

Акции 26 марта 2022 года: даты подачи уведомлений

И снова мы видим разную реакцию со стороны органов власти. Среди городов, где уведомления подаются в спорный день, 16 марта, только в Сочи власти ответили отказом, сославшись на пропущенные сроки. В Истре и Можайске администрации предложили изменить время митингов из-за других мероприятий. Махачкала уже упоминалась выше: здесь администрация сначала потребовала от организаторов указать методы обеспечения общественного порядка и медицинской помощи, а получив 20 марта ответ с уточнениями, объявила, что мероприятие не может состояться, поскольку нарушены сроки.

Итак, слишком ранний или слишком поздний, с точки зрения администрации, срок подачи уведомления может стать причиной для отказа в согласовании. Однако единого представления о том, как правильно высчитывать сроки, нет не только среди организаторов, но и у органов власти, рассматривающих уведомления в разных городах.

Изменения 2022 года

Летом 2022 года Пленум Верховного суда принял постановление о рассмотрении дел, связанных с публичными мероприятиями. Среди прочего Верховный суд разъяснил, что между подачей уведомления и самой акцией должно пройти 10–15 дней, которые не включают ни день подачи, ни день проведения акции: «уведомление о проведении публичного мероприятия должно быть получено органом публичной власти не ранее дня, после которого остается 15 дней до дня, в который планируется проведение публичного мероприятия, и не позднее дня, после которого остаётся 10 дней до дня, в который планируется проведение публичного мероприятия». Фактически постановление Пленума сдвигает сроки на день раньше.

Если применить такую интерпретацию закона к двум нашим акциям, получится следующее. Первый день подачи уведомления о митинге, демонстрации или шествии приходился на пятницу двумя неделями ранее, то есть на 13 февраля в 2022 году и на 10 марта — в 2017. Последний возможный день приходился на следующую среду — соответственно 18 февраля и 15 марта.

Сроки с учетом дней недели

Определенность с днями начала и конца подачи уведомления еще не означает, что подать его можно в любой из шести промежуточных дней: на какой-то из них обязательно выпадет выходной. Федеральный закон прямо не касается вопросов дней недели, но из его текста можно сделать косвенный вывод о том, что в воскресенье и нерабочие праздничные дни подать уведомление невозможно. Если срок подачи полностью выпадает на длинные праздники, то «уведомление может быть подано в последний рабочий день, предшествующий нерабочим праздничным дням» — этот пункт был включен в закон по требованию Конституционного суда в 2022 году. Если последний день срока выпадает на воскресенье или нерабочий праздничный день, то срок сокращается — подать уведомление надо успеть в «рабочий день, предшествующий данному дню». Это условие добавил Пленум Верховного суда в 2022 году. Что касается субботы, о ней в федеральном законе вообще ничего не говорится. Формально она не является «воскресеньем или нерабочим праздничным днем», так что, по закону, в эти дни можно уведомлять об акциях. Однако на практике уведомления принимаются только в течение пяти рабочих дней, с понедельника по пятницу.

Более точное определение «порядка подачи уведомления» федеральные законодатели делегировали регионам, однако именно дни и время приема уведомлений региональные законы стараются обходить стороной. Редкий пример обратного — Брянская область, где местный закон постулирует, что уведомление «может быть подано в течение рабочего дня в соответствии с режимом работы» органов власти.

Иногда дни и часы приема уведомлений указываются в специальных административных регламентах, которые устанавливают местные исполнительные власти. Например, согласно такому регламенту в Санкт-Петербурге, Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности принимает уведомления только с понедельника по четверг с 9:00 до 18:00, в пятницу и предпраздничные дни — до 17:00, с перерывом на обед с 13:00 до 13:48. Районные администрации Ярославля принимают уведомления с 8:30 до 17:30 с понедельника по четверг и до 16:30 в пятницу, также с перерывом на обед на 48 минут (в зависимости от района, обед начинается между 12:00 и 13:00). А вот в московском регламенте про дни приема уведомлений ничего не говорится. В целом, наличие доступного регламента — скорее исключение, чем правило. В любом случае, на уведомление остается или пять дней (для акций во вторник и среду), или четыре (в остальных случаях).

Особые правила для пикетов

Последний спорный вопрос о сроках, на котором мы остановимся, связан с определением срока подачи уведомлений о пикетах. Согласно федеральному закону, уведомление о них можно подавать на неделю дольше, чем о других публичных мероприятиях: это нужно сделать «в срок не позднее трех дней до дня его проведения, а если указанные дни совпадают с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничными днями) — не позднее четырех дней до дня его проведения».

Казалось бы, все просто. Если высчитывать сроки с учетом постановления ВС, то о пикетах в рамках «Весны» и акции 26 марта можно было уведомлять самое позднее в среду — 25 февраля 2022 года и 22 марта 2022 года. Но на практике все может пойти не так.

Организаторы «Весны» в Ставрополе после того, как им не удалось согласовать митинг, решили провести пикет. Уведомление об этом они подали 25 февраля — допустимый день даже с учетом сдвига сроков Верховным судом. Однако пикет согласовать не удалось: в ответе городской администрации утверждается, что при подаче уведомления были нарушены сроки. С тем же основанием не согласовали три пикета 26 марта в Туле и пикет в Улан-Удэ, хотя уведомление о них было подано вовремя — 22 марта.

Получив на руки отказ в согласовании, организаторы пикета в Улан-Удэ обратились в суд, который 25 марта поддержал позицию администрации. Приведем отрывок из решения суда: «Поскольку судом установлено, что заявка на проведение пикета была подана 22 марта 2017 г. День проведения публичного мероприятия, указанный в уведомлении — воскресенье г. Согласно законодательству, для пикетирования срок подачи уведомления составляет не позднее 3 дней до дня проведения, если указанные дни совпадают с воскресеньем или нерабочими (праздничными) днями — не позднее 4 дней до его проведения, при этом сроки в соответствии с общими положениями гражданского законодательства исчисляются со следующего дня, то уведомление от  г., подано Назаровым Е.В. с нарушением требований ч.1 ст.7 Федерального закона Российской Федерации от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ „О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях“, так как г. является воскресеньем».

Как мы видим, администрация и суд единогласно решили, что «указанные дни», о которых говорится в законе, — это не только три дня до пикета, но и сам день его проведения. Закон о митингах допускает такую интерпретацию и она могла бы быть логичной, если иметь в виду, что властям сложнее готовиться к акции в нерабочие дни. При такой логике увеличение срока на день имеет смысл. Однако в этом случае планирование акции на выходной никак не повлияло бы на предварительную подготовку. Так что шансов, что законодательные формулировки содержат практический смысл, а не являются магическим заклинанием, не остается. Для организаторов пикета в воскресенье или в праздничный день не очевидно, до какого дня можно подавать уведомление, и решение о том, принимать ли уведомление, остается за органами власти.

С учетом всех этих деталей сроки подачи уведомлений для «Весны» и акции 26 марта получаются довольно сжатыми: четыре дня для митингов и демонстраций (а на деле всего три дня, потому что до постановления ВС первая пятница почти не рассматривалась организаторами как возможное начало срока) и еще дополнительные четыре дня для пикетов:

Требования к срокам подачи уведомления

Почему так важен день подачи уведомления и правильно рассчитанные сроки? Если уведомление об акции подано слишком рано или слишком поздно, органы власти могут ответить отказом. Но даже если уведомление подано вовремя, есть вероятность, что площадка будет занята другим публичным мероприятием, поэтому лучше всего подавать его рано утром в первый день. Наконец, за подачей уведомления следует коммуникация с властями, которая тоже требует времени.

Закон о митингах запрещает организатору проводить акцию, если уведомление было подано не в срок, но ограничивает и полномочия администраций: не поданное в срок уведомление не является основанием для прямого отказа в согласовании. Правда, в 2022 году к двум причинам для отказа, перечисленным в федеральном законе (несоответствие организатора и запрещенное место) добавилась третья: Верховный суд постановил, что уведомление, поданное не в срок, просто «не подлежит рассмотрению».

Место занято другим мероприятием

Самая распространенная проблема с согласованием заключается в том, что запланированное для акции место оказывается занято. Это могут быть работы по ремонту или благоустройству, а также альтернативные мероприятия — публичные (собрания, демонстрации, шествия, митинги и пикетирования) или массовые (культурно-зрелищные, спортивные, развлекательные). Объединяет все эти причины одно: организатор конкретной акции, выбирая место и подавая уведомление, не может быть уверен, что площадка будет свободна.

Альтернативные мероприятия

Массовые мероприятия организуются совсем другим образом, чем митинги и пикеты, и в другие сроки. К примеру, в Москве и Нижнем Новгороде они согласуются самое позднее за месяц, а в Санкт-Петербурге — за 15 дней. Казалось бы, столкновения с другими публичными мероприятиями избежать должно быть проще всего, ведь для них действуют одинаковые правила и сроки согласования и достаточно подать уведомление раньше конкурентов. В теории — да, на практике — нет. Организаторам «Весны» в Воронеже, подавшим уведомление 13 февраля, сообщили, что на то же место и время ранее была подана другая заявка. «Уведомление о проведении марша „Весна“ подавалось в первый разрешенный законом день с утра и перед нашими представителями никого в очереди не наблюдалось, — рассказал один из заявителей. — Мы не удивляемся и прекрасно понимаем, как это могло произойти. Например, Сэм Фишер, Человек-паук и Принц Персии прошмыгнули мимо трех наших представителей и незаметно подали уведомление на тот же маршрут и ту же площадь».

Ситуация, когда оппозиционные митинги не согласуют из-за «акций-дублеров», типична и наблюдалась во многих городах. Во время подготовки «Весны» в Калининграде одна из площадок оказалась занята фестивалем песен военных лет «70 шагов до Победы». Организатором выступила региональная молодежная организация «Союз активной молодежи». В Саратове оппозиционный митинг потребовали перенести из-за одиночных пикетов «в защиту экологии и за улучшение работы в сфере озеленения города». На Театральной площади в Саратове оппозиционную акцию не согласовали из-за «патриотического автофлешмоба», организованного молодежным проектом «Поколение 7.0», сообщил изданию «Свободные Новости» неназванный источник в областном правительстве. Почему акцию, приуроченную к 70-летию победы, решили провести в начале марта, источник не объяснил.

А вот акции-дублеры 26 марта. В Сочи альтернативное мероприятие было приурочено к Дню больных эпилепсией. В Нижнем Новгороде на одной площади был запланирован пикет в поддержку детей с ДЦП — согласно уведомлению, организаторы намеревались проводить его целый день, с 7 утра до 10 вечера. На нескольких других площадках были заявлены митинги и пикеты «Против пятой колонны в органах государственной власти». В Санкт-Петербурге организаторам акции 26 марта сообщили, что с 10:00 до 20:00 на всей территории Марсова поля, в том числе и в специально отведенном месте, будет проходить «культурно-массовое мероприятие с целью призвать к защите и возрождению традиционных моральных и семейных ценностей». В Можайске на месте акции планировалось открытие вахты памяти ВОВ, организованное «Можайским молодежным центром». Управление по физической культуре и спорту администрации Улан-Удэ собиралось проводить мероприятие «Ура. Каникулы!». В Саранске намечалось мероприятие Мордовского республиканского патриотического объединения «Поиск», в Ижевске — Удмуртской федерации рукопашного боя. В Иваново в ответе организаторам сообщалось, что в соответствии с планом в области безопасности на 2022 год 26 марта будет проводиться смотр готовности к чрезвычайным ситуациям.

Ответ администрации города Иваново на уведомление об антикоррупционном митинге 26 марта 2022 года

В Сергиевом Посаде администрация сообщила организатору акции 26 марта о другом мероприятии, не указав, кто и по какому поводу собирается митинговать. Узнать, кто именно проводил акцию-дублер, удалось из внутренних документов — в записке в отдел по противодействию экстремизму указывалось, что альтернативное мероприятие проводила «Единая Россия». «Единая Россия» выступала организатором альтернативной акции и в Комсомольске-на-Амуре. А в Краснодаре, Саранске, Сочи и Чебоксарах акции-дублеры 26 марта собиралась проводить «Молодая Гвардия Единой России».

Мы видим, что акции-дублеры часто проводят провластные организации. Возможно, в некоторых случаях их проводит кто-то, не связанный с администрацией, но судить об этом сложно, поскольку власти неохотно раскрывают информацию об альтернативных акциях. Из 37 ответов на уведомления об акциях 26 марта, где говорилось о проведении других мероприятий, в 24 не было указано название акции-дублера, в 23 — организатор, а в 16 не называлось ни то, ни другое. Иногда по ответу нельзя понять даже, идет ли речь о публичном или массовом мероприятии. Несколько уведомлений об акциях 26 марта в Казани отклонили «в связи с ранее запланированными в указанных местах мероприятиями», в Белгороде организатору сообщили, что оба места «будут заняты».

Отсутствие детальной информации об акциях-дублерах само по себе не является нарушением, но косвенно свидетельствует о нарушениях со стороны администрации. В некоторых случаях эти нарушения могут вскрыться только при открытом доступе к другим уведомлениям. Лучшей иллюстрацией здесь может послужить история вокруг согласования акции 26 марта в Чебоксарах.

14 марта «Молодая гвардия» забронировала огромное количество площадок по всему городу с 7 утра до 22 вечера с количеством участников 200 человек. На следующий день на одну из этих площадок подал уведомление организатор антикоррупционного митинга. Администрация города ответила, что место занято, и предложила перенести акцию на другой день. Организатор в ответ потребовал от администрации предложить ему другое свободное место, но снова получил предложение изменить дату. 22 марта он подал уведомление на проведение пикета на Нулевом километре. В списке площадок, занятых «Молодой Гвардией», этого места не было, но организация подала уведомление на него на следующий день, 23 марта, в виде дополнения к заявке от 14 марта. И не смотря на опоздание «Молодой Гвардии», администрация приняла их документ и сообщила организатору протестной акции, что место будет занято.

Ответ на уведомление об антикоррупционном пикете на Нулевом километре в Чебоксарах, датированный 22 марта, и уведомление на ту же площадку «Молодой Гвардии», поданное на следующий день

Ремонтные работы

Еще больше свободы оставляют администрациям ремонтные работы, работы по благоустройству и другие подобные действия, организованные непосредственно местными властями — в этом случае легко использовать для запрета отсутствие четкого законодательного регулирования.

Организаторам «Весны» в Ставрополе запретили проводить митинг в исходном месте, по-видимому, просто из-за уборки снега. В ответе городской администрации сообщалось, что «на территории площади Крепостной горы города Ставрополя начинаются мероприятия по санитарной очистке территории после зимнего периода». Уборка снега — распространенная причина для запрета мартовских акций. Она не раз всплывает и при согласовании акций 26 марта. Причем, иногда тексты ответов содержат очевидные ошибки: так, в Якутске организаторам запретили проводить митинг на площади Победы, поскольку в это время субботник по уборке снега будет проходить в сквере имени Карла Маркса.

Площадь Победы и сквер имени Карла Маркса в Якутске. Фото: Яндекс. Карты

В Новосибирске в ответе организатору говорилось, что ближайший возможный день проведения акции — 30 апреля (!), поскольку с 20 марта по 29 апреля в сквере у театра «Глобус» будут проводиться «восстановительные работы» в связи с проседанием плитки. Любопытно, что уведомление об антикоррупционном митинге организатор направил еще 15 марта, в то время как техническое задание на починку плитки датировано двадцатым числом.

Техническое задание на починку плитки в Новосибирске (от 20 марта) и ответ на уведомление о проведении антикоррупционной акции (21 марта).

Специфика ремонтных работ как повода для отказа в согласовании заключается в том, что администрация может сослаться на их экстренность и отменить уже согласованную акцию в последний момент, когда новое уведомление уже не удастся подать из-за жестких сроков. В Омске организатору акции 26 марта сообщили, что на запланированном месте будут проводиться ремонтные работы, и предложили перенести акцию на площадь Декабристов. 20 марта организатор согласился на перенос места. На этом история согласования могла бы благополучно закончиться, но 23 марта администрация сообщила организатору, что новая площадка также не подходит для проведения мероприятия, поскольку рядом будут проходить экстренные ремонтные работы. В письме говорилось, что «с 9:00 до 18:00 в помещениях торгово-ярмарочного комплекса и на прилегающей территории будут проводиться экстренные работы в целях устранения выявленных недостатков в санитарном состоянии, регламентных работ по электрооборудованию, а также в соответствии с выполнением мероприятий по устранению нарушений требований пожарной безопасности по предписанию органов государственного пожарного надзора», в связи с чем «доступ на прилегающую территорию будет ограничен».

Другие мероприятия и работы как основание для запрета

Закон не определяет, какие именно работы и в какой степени могут стать основанием для ограничения свободы собраний. В нем содержится только общий запрет на проведение публичных мероприятий в местах, где это может «создать угрозу обрушения зданий и сооружений или иной безопасности участников данного публичного мероприятия». В некоторых регионах запрет на проведение митингов рядом с местами, где ведется строительство, реконструкция или капитальный ремонт, прописан в местных законах: в Магаданской области нельзя проводить акции в 20 метрах от таких объектов, в Коми — в 50 метрах, в Калмыкии — в 100 метрах, в Мордовии и Нижегородской области — на «непосредственно прилегающих» к ним территориях. Про работы по благоустройству говорится только в законе Краснодарского края — там запрещено организовывать акции в 50 метрах от «мест проведения строительных, ремонтно-восстановительных работ, работ по благоустройству и наведению санитарного порядка». В остальных регионах законодательных запретов нет.

В редких случаях местные администрации приводят аргументы, почему мероприятие нельзя проводить одновременно с теми или иными работами. Например, власти Сарапула, отказывая в согласовании акции 26 марта, ссылались на «работы по обследованию водопроводных и канализационных сетей с привлечением соответствующих машин и оборудования, являющихся средствами повышенной опасности». Однако в большинстве случаев органы власти считают достаточным указать на сам факт наличия в плане тех или иных работ.

Если же объяснения все же приводятся, то они выглядят не слишком убедительно. Власти Саранска, запрещая акцию 26 марта из-за катания на аттракционах «Веселый паровозик», мотивировали это тем, что из-за проведения других мероприятий создается угроза безопасности участникам и организатору. Организатору акции в Краснодаре сообщили, что на том же месте «будет проводиться публичное мероприятие с массовым количеством участников» с несовпадающими целями, что может привести к конфликту. Как выяснилось позже, речь шла о митинге «Молодой Гвардии Единой России» с целью «выражения поддержки проводимой борьбы с организацией „Групп смерти“ в соц. сетях».

Интересное и, увы, не характерное решение принял Центральный районный суд Новосибирска, признавший незаконным запрет митинга 26 марта из-за проседания плитки. «Само по себе планирование проведения ремонтных работ по вскрытию и восстановлению тротуарной плитки и подземных коммуникаций не может служить безусловным основанием для отказа в согласовании времени проведения публичного мероприятия, — говорится в документе. — Каких-либо относимых и допустимых доказательств, что сквер НАМТ „Глобус“ либо часть его территории на которой планируется проведение публичного мероприятия закрыты для свободного посещения в связи с производимыми ремонтными в нем строительно-техническими работами, что могло бы создать препятствия для фактического и безопасного проведения публичного мероприятия в заявленное организатором время, материалы административного дела не содержат и административным ответчиком суду не представлено». Суд принял решение 25 марта и на следующий день митинг удалось провести в запланированном месте.

В федеральном законе нет прямого запрета на одновременное проведение на одной территории нескольких акций. Иногда запрет на проведение митингов и демонстраций рядом с культурными, спортивными и развлекательными мероприятиями действует на региональном уровне. Так, закон Тюменской области запрещает проводить акции на территориях, непосредственно прилегающих к зданиям учреждений культуры и спорта во время проведения в них «культурных, спортивных, развлекательных и иных мероприятий», а также за два часа до их начала и в течение 2 часов после окончания. Аналогичный запрет действует на Чукотке: там нельзя митинговать рядом со зданиями, в которых располагаются культурные, спортивные, развлекательные, просветительские центры, во время проведения в них мероприятий, а также в местах, где проводятся мероприятия с участием детей. В Кабардино-Балкарии запрещено проводить митинги на ярмарках и «иных местах массового скопления граждан».

Однозначного запрета на одновременное проведение двух акций нет не только в российском законе о митингах, но и в нормах международного права которые являются частью правовой системы Российской Федерации. Более того, решения Страсбургского суда прямо закрепляют право на контр-демонстрации, в которых можно выразить несогласие с позицией участников основной акции. В разработанных ОБСЕ «Руководящих принципах по свободе мирных собраний» говорится, что в таких случаях «следует предпринять максимум усилий для обеспечения их проведения». Если же два мероприятия не могут проходить одновременно, то вместо действующего в России принципа «живой очереди» ОБСЕ допускает проведение жеребьевки.

В первоначальной редакции постановления Пленума Верховного суда был пункт, посвященный одновременному проведению нескольких акций: «Проведение нескольких мероприятий в одном месте, — говорилось в проекте постановления, — не может являться самостоятельным (достаточным) основанием для направления органом публичной власти предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, если их совместное проведение <…> не приведет к превышению предельной заполняемости места проведения публичного мероприятия и позволит обеспечить мирный характер данных мероприятий». В финальную редакцию этот пункт не попал.

Источники

Использованные источники информации при написании статьи:

  • https://ovdinfo.org/reports/iskusstvo-zapreta
  • https://ovdinfo.org/reports/specialnye-ploshchadki-dlya-mitingov
0 из 5. Оценок: 0.

Комментарии (0)

Поделитесь своим мнением о статье.

Ещё никто не оставил комментария, вы будете первым.


Написать комментарий